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Manual de Saneamento e Proteção Ambiental para os Municípios

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1)      INTRODUÇÃO 

O meio ambiente redefine a economia, a sociedade e a política. O conceito de desenvolvimento sustentável integra a dimensão ambiental ao desenvolvimento sócio- econômico, neste final de século como expressão contemporânea da noção de progresso. A busca de soluções para os problemas ambientais tornou-se uma prioridade no Brasil e no mundo. Organismos financeiros internacionais consideram a atenção para com o meio ambiente, um critério básico na implementação de seus programas.

O modelo de desenvolvimento brasileiro acelerou o processo de urbanização, ocasionando rápida concentração de renda e de população, o que sobrecarregou a estrutura das cidades, elevando os índices de pobreza e agravando os problemas ambientais.

O município é local privilegiado para o tratamento dos problemas ambientais que afetam diretamente a qualidade de vida e que se manifestam no território municipal, tornando efetivamente possíveis à participação popular e a democratização da questão ambiental.

Cada cidade deve se interessar pela manutenção de sua qualidade de vida e pela qualidade ambiental, essa forma de riqueza que a natureza oferece gratuitamente. Do ponto de vista da ciência ambiental, as cidades são ecossistemas modificados pela ação humana, que rompem os equilíbrios preexistentes, provocam poluição e a necessidade de se dispor os resíduos da produção e do consumo em escala distinta dos ecossistemas naturais.

O gerenciamento do meio ambiente significa a implementação de ações articuladas que resultam da conscientização, mudança de hábitos e comportamentos.

Os meios para tal gestão vão da escolha inteligente dos sistemas de serviços públicos a penalização por disposição inadequada dos poluentes gerados nos estabelecimentos industriais, passando pela edição de leis e normas claras, simples e abrangentes sobre controle de poluição, ocupação e parcelamento do solo urbano; criação de espaços territoriais especialmente protegidos; campanhas de coleta seletiva e reciclagem de lixo; mudança de práticas da Administração Pública; democratização das instituições; assimilação e geração de informação; fomento à formação da consciência ambiental.

Imprescindível, neste processo, é a estruturação de políticas municipais de meio ambiente, para que os governos locais encontrem, em conjunto com a comunidade, caminhos saudáveis para seu crescimento, superando o discurso tradicional de progresso a qualquer preço, questionando o

desperdício e estabelecendo relação equilibrada com o meio ambiente.

A ação política para reverter o quadro de degradação ambiental depende da participação da sociedade. A descentralização das ações ambientais, pressupõe a adoção de políticas municipais de meio ambiente e a estruturação de sistemas locais de gestão que compatibilizem o desenvolvimento com a proteção dos recursos naturais. Os municípios assumem, dessa forma, o papel que lhes cabe na implementação da política ambiental global.

É no município que vêm se manifestar os grandes problemas ambientais, agravados pelo ritmo da urbanização. No nível da administração local, a participação popular e a tão necessária democratização são efetivamente possíveis, ou podem progredir com rapidez.

É necessário assumir a urgência da ação. Ação que demanda criatividade, decisão política e ampliação dos mecanismos de participação da comunidade para atender às suas necessidades básicas, proteger os recursos naturais e incluir considerações ambientais nas decisões relativas

ao desenvolvimento municipal. Adotar um novo posicionamento frente à questão exige passar de uma abordagem pontual para uma abordagem sistêmica, baseada em ações integradas e participação comunitária.  

a)      Agenda 21 e Autoridades Locais

A Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento Rio 92, ao adotar a Agenda 21 como um programa para o próximo século, reconheceu formalmente, a necessidade de mobilizar atores no nível global, regional e local para a promoção do uso sustentável de recursos naturais e abordar o processo de desenvolvimento sob o enfoque da sustentabilidade.

A Agenda 21, adotada por 178 países, destaca-se como o mais importante protocolo da Rio 92, constituído por 40 capítulos estruturados em quatro seções, referentes aos seguintes temas:

(1) Aspectos Econômicos e Sociais do desenvolvimento e suas relações com os problemas ambientais; (2) Conservação e Administração de Recursos para o Desenvolvimento, abordando os temas ligados à proteção da atmosfera, dos ecossistemas terrestres e aquáticos, e à gestão de resíduos  dos processos produtivos: (3) Estabelecimento do Papel dos Grandes Grupos Sociais contendo análise e sugestões sobre a forma de participação da sociedade (mulheres, ONG's, trabalhadores, cientistas, etc.) no processo de desenvolvimento sustentável, e (4) Meios de Implementação da Agenda, abordando os recursos financeiros, o conhecimento científico, a formação de consciência e a disseminação das informações, num quadro de cooperação internacional.

Para o sucesso das ações em prol desse novo modelo de desenvolvimento, o capítulo 28, “Iniciativas das Autoridades Locais em Apoio à Agenda 21” (Anexo 1), sugere às lideranças municipais atuarem como facilitadoras da implementação das Agendas 21 Locais, convocando a sociedade civil organizada e os empresários para, juntamente com o setor público, estabelecerem proposta de planejamento estratégico e ações participativas que promovam a sociedade sustentável.

Torna-se necessário, portanto, elaborar Agendas 21 municipais, adaptando as propostas do documento da ONU à realidade particular de cada município e região. A Agenda 21 Local deve priorizar a melhoria da situação ambiental e social das áreas urbanas e rurais, por meio de

soluções viáveis. A preservação histórico-cultural e ambiental deve corresponder ao conceito de cidades que promovam o uso sustentável de recursos. A Agenda 21 Local como proponente de projetos de desenvolvimento sustentável, pode ser também instrumento para captação de recursos.

 Um método prático para uso da Agenda 21 consiste em reler criticamente os planos e metas prioritárias existentes, tomando como referência sua perspectiva, e introduzir os novos elementos oferecidos pela Agenda global, que aprimorem os planos de ação e que promovam sua “ecologização”. Desta forma, o desenvolvimento local passa a ser parte integrante de um todo sintonizado com propostas voltadas para melhor qualidade de vida e do ambiente. Seu uso descentralizado, em cada setor e órgão da administração, sua análise e estudo, são ponto de partida eficaz para que, ao longo do tempo, noções e propostas ali contidas sejam internalizadas, com os devidos ajustes, em cada contexto local. A Agenda 21 pode ser elaborada também na escala microrregional, orientando planos de desenvolvimento de conjuntos de municípios e regiões. Ela pode ser internalizada em cada política pública setorial, da agricultura aos recursos hídricos, da cultura à saúde. Pode ser o elemento catalisador para estimular o associativismo municipal e elevar o nível na priorização de investimentos, nos orçamentos participativos, para além das demandas pontuais locais, voltando-as para estratégias coletivas mais amplas.

Portanto, a Agenda 21 Local constitui instrumento de planejamento estratégico, no qual a sociedade, gradativamente, identifica e realiza metas que podem ser revistas e aperfeiçoadas, tendo em vista que se trata de um processo dinâmico a médio e longo prazos. É caminho para a construção de um planejamento participativo, de forma gradual e negociada, cuja meta é um novo paradigma sócio-econômico e ambiental, no qual a comunidade, conselhos municipais, o setor produtivo, e o poder executivo do município estabelecem um compromisso com a sustentabilidade local.

Especificamente, a Agenda 21 Brasileira, coordenada pela Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável (CPDS / Ministério do Meio Ambiente-MMA), convocou os diversos setores da sociedade, para a discussão de seis temas preferenciais, dentre os quais, destaca-se a temática referente às “Cidades Sustentáveis”, considerada uma abordagem relevante para a política sustentável nacional. Este tema, visou a mobilização dos dirigentes municipais e da comunidade local, para a incorporação ambiental no planejamento urbano e para a adoção de  estratégias ecológicas na construção das cidades.  

b)       Crescimento Econômico e Meio Ambiente

O crescimento econômico caracterizado pela intensa exploração dos recursos naturais, afeta severamente as capacidades de regeneração e absorção desses recursos. Tem ocorrido o processo de “desinvestimento” do capital natural, que significa o esgotamento de recursos naturais não renováveis, o uso inadequado de recursos naturais renováveis – como energia e água - e impactos ambientais de todo tipo (poluição, doenças, dentre outros.).

A geração de produtos e serviços mostrada nas estatísticas de desenvolvimento, leva a avaliação equivocada de riqueza social, a qual ignora os custos ambientais embutidos nas grandezas de produção econômica. Por exemplo, quanto mais rápido uma cidade derrubar sua floresta, esgotar seus aqüíferos, explorar seu banco pesqueiro e exaurir seu depósito mineral, tanto mais elevados parecerão seu produto bruto e sua renda municipal, e tão mais positivamente se considera que a economia local esteja se desenvolvendo. Entretanto, o aumento econômico representa um custo real, físico, tendo em vista que decorre do uso sempre crescente da natureza, tornado possível tanto pela extração de matéria e de recursos naturais, quanto pelo uso da energia.

As ciências sociais, especialmente a economia em sua visão tradicional, não consideram as interações que existem entre os alicerces ecológicos e as atividades de “produzir” e “consumir”, que representam a essência de qualquer sistema econômico.

Uma visão distinta da ciência econômica tradicional está sendo denominada economia ecológica (ou eco-economia), uma abordagem multidisciplinar que leva em conta princípios e leis da  natureza, e que constitui uma ciência de fato, para entendimento e gestão da Sustentabilidade .

A economia ecológica baseia-se no princípio de que devem ser praticadas na economia regras que conduzam a uma máxima eficiência e a um mínimo de perdas nas transformações produtivas, entendendo também que a economia está sujeita ao princípio de Balanço de Matéria e Energia que estabelece que tudo que é retirado do meio ambiente retorna ao mesmo, seja como produto para consumo ou seja como dejeto (Figura 1).

Em uma perspectiva econômico-ecológica e buscando analisar a Figura 1, basicamente, pode-se entender que o uso do meio ambiente ocorre em três níveis:

  FIGURA 1 (Fonte: adaptação de Pearce et all,  1995)

Portanto, o meio ambiente não é um setor da vida, da sociedade, da economia. Ele é a dimensão que está presente em todas as atividades proporcionando, como fonte supridora, recursos - matéria e energia – para transformação, e recebendo como fossa de dejetos, todo o lixo - matéria e energia degradadas - em que se convertem os produtos, após utilização.

É importante entender que na nova visão da economia não se pode tratar a natureza à parte, conferindo-lhe importância secundária. Neste conceito, a extração de recursos e o lançamento de dejetos não podem sobrecarregar ou interferir nos ciclos naturais. O meio ambiente deve ser visto,

essencialmente, como uma condição primária das atividades humanas, de seu progresso e de sua sustentabilidade.  

a)       Relações Federativas na Gestão Ambiental

O federalismo no Brasil (Figura 2) assume contornos historicamente relacionados com os movimentos de transformação da economia e da sociedade. Diferentemente de outros países que se tornaram federativos a partir de unidades menores - estados, cidades - o Brasil faz o caminho

inverso, já que a descentralização -- ou o poder local -- vem se consolidando gradativamente.

O conceito de federalismo envolve noções como descentralização político-administrativa e democratização da gestão pública. A Constituição Federal de 1988 representa, sob esse ponto de vista, um marco importante, por incluir fortes princípios descentralizadores, inclusive na política ambiental.

O texto constitucional define competências concorrentes, proporcionando ampla margem de responsabilidade aos Municípios que dela desejarem fazer uso. Um dos temas centrais num país federativo são as atribuições e responsabilidades que devem ser assumidas pela União, pelos Estados e Municípios. Especificamente, as relações entre escalas de governo na gestão ambiental baseiam-se em alguns princípios essenciais. O primeiro é o princípio da cooperação ou solidariedade: independente da circunstância partidária ou política conjuntural, a cooperação entre distintos níveis de governo evita custos que oneram os empreendedores e agiliza os prazos para que as questões sejam resolvidas.

O segundo princípio para a ação ambiental federativa é o da subsidiariedade - pelo qual tudo que puder ser realizado pelo nível local com competência e economia, não deve ser atribuído ao nível estadual e federal e assim por diante. Na distribuição de competências entre nível municipal, estadual, federal, e supranacional, quando a ação não puder ser feita de forma econômica e eficiente num nível decisório, é preciso elevá-la para o nível imediatamente superior. Abaixo do poder local, há níveis de ação como os condomínios e associações de moradores, que podem resolver sem a interferência do poder público os conflitos que afetam aquela micro-comunidade. No nível básico de ação encontra-se o indivíduo, que com seu comportamento e valores pode agir positiva ou negativamente em relação ao ambiente.

O princípio da subsidiariedade permite encontrar as soluções das questões o mais próximo possível do local em que são geradas, evitando a burocratização, o ônus econômico e a sobrecarga administrativa dos órgãos de atuação mais ampla. No campo da gestão ambiental, ocorrem eventualmente sobreposições de competências e indefinições legais que levam à superposição de decisões diferentes sobre um mesmo tema, tomadas em níveis distintos do poder público.

Os órgãos das esferas superiores da administração e do poder político só deveriam intervir numa questão de menor amplitude, quando houvessem se esgotado todas as possibilidades de solução pela administração local, ou quando houvesse manifesta omissão ou imperícia dos órgãos da unidade federativa em que tenha ocorrido. Inversamente, os governos locais têm todo o direito de serem mais rigorosos e mais exigentes que os Estados no controle das atividades que se instalam em seu território; por sua vez, os Estados podem ser mais rigorosos que a União, em relação a empreendimentos ou atividades que afetem as populações locais, sempre que isso for de seu interesse.

Nas disputas de competências e atribuições legais entre entidades hierarquicamente diferentes, compete ao Poder Judiciário a arbitragem entre decisões distintas, definindo com clareza a atribuição de implementar decisões como, por exemplo, as referentes ao licenciamento ambiental.

No Estado federado, cabem ao Governo Central, aos Estados-membros e aos Municípios competências, responsabilidades e atribuições legais quanto à política e à gestão ambiental.

O princípio da autonomia valoriza a liberdade e discernimento individual ou local, garantindo o máximo de autonomia e o mínimo de dependência para a realização de ações de interesse local. Esse princípio relaciona-se com a proximidade física e espacial, e quando aplicado na disposição de resíduos, postula que eles devem ser dispostos próximos ao local de geração, evitando-se sua exportação e transporte.

O princípio da responsabilidade compartilhada define que a missão de zelar pelos bens comuns cabe a todos e a cada um, de acordo com suas competências e atribuições e ao seu dever de cuidar do patrimônio coletivo, inclusive no auto-interesse. Organizar de forma econômica e eficaz as atribuições e responsabilidades ajuda a reduzir custos e prazos e faz com que o controle ambiental não seja um ônus pesado no caminho do desenvolvimento sustentável.

A cooperação entre níveis de governo admite a supletividade, nos casos em que haja omissão, prazos não cumpridos, incompetência do nível responsável. O município não pode ser mais  permissivo em termos de prazos para adequação dos empreendedores aos padrões ambientais, do que o estado ou o governo federal. Pode ser mais restritivo, se assim o interessar. Da mesma forma, pode ser rigoroso na definição de padrões, e até mesmo banir ou não permitir, caso não esteja receptivo à instalação de determinados tipos de atividades em seu território. É meta desejável a implantação efetiva de uma gestão ambiental capilarizada, com a participação de toda a sociedade, em que cada um exerce sua parcela de responsabilidade, condição básica para alcançar a melhoria das condições ambientais. 

Figura 2 - O Federalismo no Brasil  

b)       A Autonomia Municipal na Constituição

 A Constituição de 1988 inovou no cenário brasileiro na área do Direito Ambiental, abrindo novos espaços para as ações de proteção ao meio ambiente e, no que se refere aos direitos e garantias individuais, à organização do Estado, tributação, e ainda à ordem econômica e social no País.

A autonomia municipal, definida pelos artigos 18, 29 e 30 da Constituição, esclarece, genericamente, o poder do Município em gerir seus próprios negócios. Tem por base a capacidade municipal de auto-organização e de autogoverno, empregando ações normativas, elaborando sua própria legislação nas áreas de sua competência exclusiva e suplementar e, implementando uma administração própria, especialmente para manter e prestar os serviços de interesse local. Com essa visão da autonomia, organização e governo, o texto constitucional define as competências municipais e a forma como se distribuem as diversas competências das

unidades federadas.

O art. 30 relaciona as competências normativas que cabem unicamente ao município, entre as quais merecem destaque:

a)       legislar sobre assuntos de interesse local;

b)       b) suplementar a legislação federal e estadual, no que couber;

c)        promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.

O art. 225, por sua vez, enuncia o direito comum a todos de usufruírem do meio ambiente ecologicamente equilibrado, considerado bem de uso comum, essencial à sadia qualidade de vida. É atribuído ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo.

Esses artigos e outros do texto constitucional brasileiro abrem a possibilidade de o município legislar sobre meio ambiente, suplementando a legislação federal e estadual, e ainda, de atuar de maneira inovadora.

A partir de 1988, inaugurou-se nova etapa na afirmação das competências dos municípios, o que exige de seus políticos, técnicos e cidadãos, maior e melhor conhecimento das leis ambientais e dos temas de que elas tratam.

O município, nesse contexto jurídico-constitucional, alcançou novo estágio na Federação, já que lhe foram conferidas mais obrigações e competências.

 c)        A Lei de Crimes Ambientais